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LA RESPONSABILITE EN DROIT DE L’URBANISME

Assemblée Générale des Experts près le Tribunal Administratif de Nice

du 17 octobre 2003

Intervention du Pr Vallar

La responsabilité en droit de l’urbanisme est en fait la responsabilité administrative des personnes publiques, essentiellement de l’Etat et des communes.

Le régime de droit commun est celui de la responsabilité pour faute, même s’il existe des responsabilités sans faute.

Il s’agit d’une responsabilité pour faute simple.

L’administration peut commettre une faute lors de la promulgation d’une loi ou d’un décret, lorsqu’elle prend une décision ou au cours de son activité ou à l’inverse, de son inactivité. Deux cas sont alors possibles, soit l’excès de pouvoir (exception d’illégalité), soit le plein contentieux. Il convient alors de faire la preuve d’un dommage qui peut être source de réparation.

On envisagera successivement le problème de l’illégalité, c’est à dire une décision de l’administration qui est illégale et celui des agissements illégaux de l’administration.

1. Décision administrative illégale.

Le droit de l’urbanisme ne présente aucune particularité par rapport au droit commun. Tout illégalité est fautive (Conseil d’Etat 1973, l’Etat contre commune de Billancourt). Il faudra distinguer la légalité externe qui concerne la procédure, la forme, c’est à dire mettre en évidence un vice de forme, de la légalité interne qui concerne le fond.

Si le fond n’est pas fautif, mais seulement la forme, alors il n’y a pas de faute, c’est le cas rare d’une illégalité non fautive.

Exemples d’illégalité fautive :

• un certificat d’urbanisme positif peut être illégal parce qu’il ne contient pas la mention d’une règle de non constructibilité ou qu’il ne contient pas l’appartenance à une zone spéciale où la constructibilité est limitée ou ordonnancée
• Un certificat d’urbanisme où seraient mentionnées des dispositions restreignant la construction et ceci à tort.
• Un permis de construire est illégal si le bénéficiaire est privé du droit à construire, par exemple s’il est délivré dans une zone exposée aux avalanches.
• Le cas du retrait illégal d’un permis de construire.
• Le cas d’un refus illégal de transfert d’un permis de construire.
• La délivrance illégale d’un certificat d’achèvement.
• Les agissements illégaux de l’administration.

Il s’agit de faits juridiques illégaux. Il faut pour être dans ce cas de figure que l’administration ne fasse pas son devoir.

1°) Cas des promesses non tenues :

Bien entendu, il faut qu’il s’agisse d’engagements précis ayant eu pour conséquences un abandon du projet. Par exemple, une commune qui encourage à construire, puis prend des décisions (modification du P.O.S. ou arrêté) empêchant la construction.

2°) Des pressions ou manœuvres pour empêcher une construction :

Ce sont des agissement illégaux. Par exemple, une commune incitant une population à manifester contre un projet.

3°) Carences de l’administration :

Par exemple, une commune n’exerçant pas ses obligations en matière de prévention des risques naturels. Même cas de figure pour l’Etat.

De même un retard anormal engage la responsabilité de l’Etat, par exemple dommages aux victimes de catastrophes naturelles.

4°) La délivrance de renseignements erronés :

Par exemple, un certificat d’urbanisme signifiant à tort la fin de validité d’un permis de construire ou la constructibilité d’un terrain.

1. L’exonération de la responsabilité pour faute.

1°) Ce peut être en raison de l’existence d’une responsabilité du fait d’un tiers.

2°) Exonération pour imprudence :

Le bénéficiaire d’un permis a le devoir de s’assurer de la sécurité de sa construction. En ce cas, on apprécie la responsabilité et le comportement de la victime car il peut exister un partage de responsabilités entre l’administration et le bénéficiaire du permis.

3°) Le cas de force majeure :

Pour invoquer la force majeure, trois critères sont indispensables, le caractère imprévisible, irrésistible et brutal de l’accident. En fait, la discussion porte généralement sur la notion de caractère imprévisible. Il est alors essentiel de savoir s’il a existé un précédent. En cas de précédent, il n’y a pas d’imprévisibilité et la responsabilité de l’administration est dans la jurisprudence systématiquement retenue.

 

2. Quelques rares cas de responsabilité sans faute.

1°) Les servitudes d’urbanisme (L160.5) :

Les servitudes d’urbanisme ne sont à priori pas indemnisables, mais il existe certaines servitudes ouvrant droit à indemnisation. Ce principe est établi par la Cour Européenne des Droits de l’Homme. Sont particulièrement visées les servitudes de passage et la proximité d’une centrale nucléaire ou d’un centre d’incinération de déchets. La procédure est extrêmement précise, avec un délai de 6 mois.

Selon certains cas d’espèce, la modification d’un état des lieux peut être source de préjudice.

2°) La rupture d’égalité devant les charges publiques :

Il s’agit là généralement de cas où une construction va entraîner une nuisance particulière en en faisant porter la charge uniquement sur une partie de la population. C’est le cas des troubles de jouissance considérés comme anormaux. Il faut faire la preuve d’un préjudice qui doit présenter les deux caractères d’être anormal et spécial c’est à dire n’intéresser pas tout le monde, mais une partie seulement de la population.

3. Les préjudices indemnisables.

Le préjudice doit être direct, matériel et certain. Ce peut parfaitement être le préjudice du voisin (par exemple diminution de valeur vénale ou locative du bien du voisin). Ce peut être le bénéficiaire de l’autorisation illégale qui subit un préjudice.

Il faut prouver le préjudice de façon certaine et le lien de causalité avec la décision illégale.

Sont indemnisables :

• les frais préalables à la construction
• les intérêts dus au retard
• les intérêts d’emprunt
• les expertises
• dans certains cas, les achats de terrain préalable à la construction
• les études techniques
• les travaux réalisés
• les dégradations.

En revanche, sur le manque à gagner lié au temps, la jurisprudence est ambiguë.

Comment se faire indemniser ? Deux notions sont essentielles :

• l’existence d’une prescription quadriennale qui court à dater du 1^er janvier de l’année suivant le fait
• mais il faut aussi qu’existe une décision administrative préalable à l’action judiciaire. Il est indispensable d’avoir tout d’abord demandé une indemnisation à l’administration de façon gracieuse et de pouvoir en faire la preuve. Le montant de l’indemnisation demandé de façon gracieuse n’engage cependant pas le plaignant. Ce montant pourra varier lors de l’action judiciaire. Ce n’est que si l’administration a refusé d’indemniser ou si elle ne répond pas à cette demande d’indemnisation dans les deux mois, que l’action peut être engagée. A défaut de faire la preuve de cette démarche et du refus de l’administration (fut-ce par carence), l’action ne peut pas être entreprise et le juge considèrera la demande comme irrecevable. Attention, cette forme d’irrecevabilité est extrêmement fréquente.

LES AUTRES RESPONSABILITES DE L’ADMINISTRATION

Intervention de Mme Mehl-Shoulder, conseiller auprès du Tribunal Administratif de Nice

La Loi du 23 juillet 2003 " Urbanisme et Habitat " a apporté des modifications à la responsabilité de l’administration. Il existe une responsabilité civile et pénale en matière de responsabilité de l’administration.

1. La responsabilité pénale.

Les infractions commises sont des délits le plus souvent et non des contraventions. Elles peuvent donc être lourdement sanctionnées.

Il suffit pour commettre un délit de méconnaître une règle de fond. C’est le cas d’un document tel une loi d’urbanisme (L160.1), le méconnaître est un délit.

Autre délit, construire sans permis ou en méconnaissance du contenu du permis de construire. Ceci peut amener à une amende de 1 200 à 6 000 € par mètre carré de surface construite illégale. S’il n’y a pas de surface créée mais que la non observation du permis porte sur d’autres points, on, peut atteindre 300 000 € d’amende.

L’article L484 précise qui peut être condamné : l’utilisateur du sol, le bénéficiaire des travaux, l’architecte, l’entrepreneur des travaux. Bref, tout le monde.

Ne pas oublier que la Loi urbanisme et habitat a créé la responsabilité pénale des personnes morales. L’administration peut ainsi faire condamner des sociétés au pénal et non au Tribunal Administratif. Cela permet de sanctionner beaucoup plus lourdement financièrement que ce n’était le cas lorsque seuls des dirigeants étaient personnellement poursuivis.

Il y a possibilité d’obtenir au pénal des mesures de restitution, c’est à dire des condamnations à démolir ou à remettre en état et ceci, aussi bien d’une personne morale que du bénéficiaire des travaux. La prescription est trentenaire.

Dernier apport de la Loi sur l’urbanisme, la notion d’astreinte qui peut aller de 7.5 à 75 € par jour de retard. Le tribunal pénal a la possibilité de pouvoir dispenser de l’astreinte en cas de régularisation tardive mais à condition que celui qui a régularisé puisse faire la preuve que ce délai est explicable. La régularisation permet ainsi de limiter l’astreinte.

Attention, depuis le 9 septembre 2002, le juge unique en matière correctionnelle est compétent.

2. La responsabilité civile.

Elle est multiple.

1°) L’action pour empiètement sur le terrain privé d’autrui.

2°) La méconnaissance de servitudes privées : distance, vue, hauteur.

3°) Les troubles du voisinage : il s’agit d’inconvénients anormaux de voisinage même si le permis de construire est respecté. Notons que depuis la Loi du 2 juillet 2003, on ne peut être indemnisé que si l’on est présent avant le trouble dont on se plaint, par exemple le bruit d’un aéroport. Il fallait habiter à proximité avant la construction de l’aéroport.

Notons le cas particulier des problèmes que peuvent poser des lotissements. Tout d’abord, il existe très souvent des règles d’urbanisme qui sont reprises dans le cahier des charges. Les plans d’occupation des sols peuvent dans le temps évoluer. Il peut exister aussi un règlement de lotissement qui peut être déchu au bout de 10 ans par la volonté des co-lotiers. Reste alors comme document interne privé un cahier des charges qui est souvent très ancien et méconnu. Ce cahier des charges peut par exemple interdire ou au contraire méconnaître une autorisation de construire et se trouver en contradiction avec un P.O.S. actualisé. Il est alors possible en droit privé d’obtenir une autorisation de démolir un bâtiment qui a été construit en violation du cahier des charges alors même que le P.O.S. est parfaitement respecté.

4°) Possibilité d’entreprendre une action pour sanctionner au civil les recours abusifs réalisés devant le juge administratif.

Le juge administratif peut lui même fixer une amende jusqu’à 3 000 € plus les frais irrépétibles et les frais d’instance en cas de procédure abusive. Il le fait très rarement en première instance, considérant que l’accès au juge est un droit imprescriptible. Notons qu’il n’y a pas de dommage indemnisable pour un jugement administratif rendu avec retard (note personnelle : et le droit européen alors, tout le monde a droit à un procès équitable dans un délai raisonnable). Il est possible pour un plaignant d’aller au tribunal civil pour obtenir des dommages et intérêts contre une personne ayant entrepris une procédure dilatoire devant le juge administratif. C’est le cas si l’on veut contre-attaquer en première instance lorsque le juge administratif n’accorde pas la notion de procédure abusive.

5°) L’action en résolution de la vente pour manquement aux règles en matière d’urbanisme.

Il peut s’agir de l’existence d’un vice caché, d’un dol, c’est le cas lorsqu’un vendeur a caché des données. Le vendeur n’est pas responsable mais une vente peut être annulée si le bien est inconstructible par application de la Loi littoral.

6°) L’action en responsabilité pour méconnaissance des servitudes d’urbanisme, plan d’occupation des sols, règlement de lotissement, règles sanitaires.

Il peut possible d’obtenir indemnisation sur la base de l’article 1382 du Code Civil s’il existe une relation certaine entre le dommage et la méconnaissance de ces servitudes. Le juge civil est tenu d’ordonner la démolition alors même que le juge administratif ne l’a pas ordonné. C’est là une action rarement entreprise mais particulièrement intéressante. Après une action auprès du tribunal Administratif ayant établi l’existence des faits (méconnaissance des servitudes d’urbanisme etc…) une autre procédure est possible au tribunal civil et là, elle aboutira immanquablement en cas de relation entre le dommage dont se prévaut le plaignant et la méconnaissance en question, à une ordonnance de démolition.

7°) L’application de la Loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels.

Pour les seuls risques naturels, est ouverte aux communes et aux préfets la possibilité d’ester au civil. Curieusement, pour les risques technologiques, ce n’est pas le cas.

Quelques notes de Mme Mehl-Shoulder.

Les affaires en responsabilité au Tribunal Administratif de Nice sont relativement peu nombreuses, 382 entre 1990 et 2003, alors que dans le même temps, 6 000 affaires sont traitées par an. Si ces affaires sont peu nombreuses, c’est que très souvent, des plaintes sont irrecevables.

Principale cause d’irrecevabilité :

• le plus souvent, c’est le défaut de demande préalable d’indemnisation à l’administration
• mais aussi l’erreur sur le patrimoine responsable, Etat ou commune. Ainsi, le recours contre un arrêté d’interruption de travaux (il y en a 1 000 par an dans les Alpes-Maritimes), c’est l’Etat qui est responsable d’un arrêté d’interruption de travaux même si la commune le fait car elle ne le fait que au nom de l’Etat.
• Rappelons que pour être recevable, le préjudice doit être établi et que le lien de causalité devra ensuite être prouvé.

Actuellement, les requérants agissent de plus en plus souvent devant le juge des référés. Les expertises se font donc en amont, ordonnées par le juge des référés, et non par le juge administratif.

Notons bien qu’en matière de risques naturels, on ne peut engager la responsabilité de l’Etat ou de la commune que si l’Etat ou la commune ont connaissance du risque. C’est là le point essentiel de savoir s’il y a un précédent. Notons la fréquence des récusations d’experts en la matière et l’annulation possible d’une expertise si celui-ci dit le droit.

Très important, le bénéficiaire d’un permis est obligatoirement destinataire d’un recours contre l’administration. La procédure est extrêmement précise (R600.1), lettre recommandée avec accusé de réception dans les 15 jours pour notifier et l’existence d’un recours gracieux et l’existence du recours contentieux. Là encore, il est possible en matière de permis de construire d’agir par voie de référé.

Se rappeler que le rejet implicite d’une demande à l’administration fait courir en droit commun un délai de deux mois. En matière d’urbanisme, il est de quatre mois. Il n’y a pas de permis tacite.

La date de délivrance d’un acte fait courir le délai sur la possibilité d’agir.